Kommenttipuheenvuoro:
Hyvinvointivaltion suunnanmuutos
Raija Julkunen

Olen saanut tilaisuuden lamaprojektin ulkopuolisena, kirjani Suunnanmuutos vuoksi. Sitä tehdessäni olen hyötynyt lamaprojekteihin kuuluneiden tutkijoiden työstä. Tulkinnoissa voi silti olla eroja; yhteiskuntatutkijoiden ei välttämättä tarvitse hakea konsensusta. Samasta maailmasta voi kertoa eri tavoin painottuneita versioita; enemmän ja vähemmän kriittisiä löytyy myös lamaprojektin omista tutkimuksista. Lisäksi hyvinvointivaltion tulkinnoissa yritetään tavoittaa "liikkuvaa kohdetta" ja vasta tuleva historia testaa tulkintojen osuvuutta.

Eräänlaiseksi puolivirallinen tulkinta on pähkinänkuoressa tämä Hyvinvointivaltio kantoi kansalaiset laman yli, eivätkä tuloerot kasvaneet. Taloudellisessa ahdingossaankin kunnat pyrkivät peruspalvelu]en säilyttämiseen. Hyvinvointivaltion omat rakenteet säilyivät koskemattomina; entiset järjestelmät antavat nyt niukempia etuuksia. Julkisten menojen karsinta auttoi säilyttämään institutionaalisen sosiaalipolitiikan ydinrakenteet, vaikka tarveharkintaisen sosiaaliturvan rooli kasvoikin tavalla, joka ei sovi pohjoismaisen hyvinvointivaltion ideaaliin. Samaten tuloerot - ja sen mukana ns. pientuloköyhyys - kääntyivät kasvuun laman jälkeisellä nousukaudella, nousun dynamiikan seurauksena.

Lamaprojektin sosiaalipoliittisissa osissa on tutkittu laman vaikutuksia sosiaalipoliittisiin järjestelmiin, niiden rahoitukseen ja niiden antamiin etuuksiin ja palveluihin, ja kansalaisten elämään, mm. köyhyyteen, siis sosiaalipolitiikan sopeuttamista.

Oma otteeni on ollut korostaa lamaa vaiheena reformiketjussa, jolla Suomi on transformoitu - kuten klisee kuuluu, uudeksi Suomeksi, uudessa Euroopassa tai avoimessa taloudessa. Reformeilla ymmärrän instituutioiden uudelleenmuotoilua ja olen korostanut neljän alueen reformiprosesseja : rahamarkkinoiden ja rahapolitiikan, julkisen sektorin, työmarkkinoiden ja sosiaalipolitiikan. Näen julkisen sektorin reformin olennaisena osana hyvinvointivaltion suunnanmuutosta, ja esimerkiksi tähän prosessiin nämä lamatutkimukset eivät ulotu, eivät myöskään käsittääkseni työmarkkinajärjestelmään.

Tulkintani mukaan laman sosiaalipoliittiset vaikutukset eivät siis ole ohimeneviä, vaan lama oli katalysaattori, joka laittoi liikkeelle suunnanmuutoksen. Tavoitteena ei enää edellisten vuosikymmenten tapaan ole lisätä kansalaisten sosiaalisia oikeuksia tai taloudellista tasa-arvoa vaan mukauttaa sosiaalipolitiikkaa uusiin olosuhteisiin. Tätä kuvaa myös kansainvälisen hyvinvointivaltiotutkimuksen keskustelut, missä kohteena on hyvinvointivaltioiden säilyminen, mukautuminen, karsinta ja sen
vastustus.

Modernisaatio ja kansalliset politiikat

Prosessin voi modernisaatjona, missä suomalaiset päätöksentekoeliitit ovat joutuneet
modernisaatiopakkojen eteen. Mutta on selvää, että kansalliset instituutiot, päätöksenteon järjestelmät ja poliittiset prioriteetit suodattavat näitä pakkoja. On siis tärkeää tutkia vaikuttavien tekijöiden yhdistelmiä, millaisia historiallisia hetkiä ja toiminnan paikkoja ne muodostavat.

Toisaalta kansallisen erityisyyden korostaminen voi johtaa harhaan; prosesseissa on paljon samoja suuntaviivoja. Siksi vertailut ovat välttämättömiä paitsi omaan historiaan myös kansainvälisenä poikkileikkauksena. Suomea koskevaa tulkintaa ei voi rakentaa ilman sosiaalipoliittisen teorian ja vertailevan tutkimuksen apua.

Laajenemisen jälkeinen hyvinvointivaltio

Kansainvälisessä tutkimuksessa ei ole yhtä tulkintaa. Jo teoreettisia otteita on lukuisia. Mutta siinä teoreettisessa suuntauksessa, jota itse harrastan, seuraavaa voi pitää pähkinänkuoreen tiivistettynä johtopäätöksenä.

Hyvinvointivaltioiden laajenemisen kausi ohi, nyt eletään laajenemisen jälkeisessä poliittisessa tilassa. Hyvinvointipolitiikkaan ei haluta suunnata uusia resursseja ainakaan yli sen, mitä jo tehdyt päätökset ja jo rakennetut järjestelmät sitovat. Talouskasvu on hitaampaa ja epävarmempaa; globaalin talouden oloissa on vähän poliittista tahtoa nostaa bruttoveroasteita. Toisaalta hyvinvointipolitiikan kysyntä ja tarpeet laajenevat edelleen. Tämä aiheuttaa kasvavaa kuilua.

Äkilliset, radikaalit muutokset ovat kuitenkin mahdottomia. Hyvinvointivaltiot ovat siten juurtunut ja upottuneet kansalaisten elämään, talouteen, politiikkaan. Mutta laajenemisen jälkeinen tila ei ole muuttumaton tila. Sosiaalipolitiikat ovat kaikkialla - voisi sanoa -osin kiinnostavankin uudelleenmuotoilun kohteena. Mahdollinen on hiipivä muutostyyppi, missä vastarinta karsivia muutoksia kohtaan vaimenee asteittain kansalaisten odotushorisonttien muuttuessa ja riittävän vahvojen muutoskoaliitioiden muodostuessa.

Muutos on sidoksissa siihen hyvinvointivaltion kokonaisuuteen, joka rakentui 60- 70-luvuilla. Myös ongelmat ovat erilaisia. Keski-Euroopassa keskeinen ongelma on naimisissa olevien naisten matala työssäkäynti - siellä on hyvinvointivaltioiden säilymiseksi tuotettava sukupuolijärjestyksen ja perheideologian muutos. Keskeisiä intressejä kaikkialla on padota ja kontrolloida kustannusten kasvua, palauttaa toimeentulon ja sosiaaliturvan markkinariippuvuutta sekä rationalisoida ja ajanmukaistaa sosiaalipolitiikkaa. Työllisyys- ja työkeskeisestä politiikasta on tullut uutta oikeaoppisuutta.

Itseäni kiinnosti se, miten instituutioita on muotoiltu niin, että niillä voidaan padota julkisten menojen kasvua -Euroopan rahaliiton pelisäännöistä alkaen. Näen julkisen sektorin reformin tässä valossa.

Harvinainen hetki, a rare moment

Suomi on hyvinvointivaltion rakentumisessa perässätulija. Kiinniottoprosessin ja suotuisan talouskasvun avulla sosiaalisten oikeuksien laajeneminen ja järjestelmien kohentaminen jatkui lamaan saakka. Määrällisillä mittareilla suomalainen hyvinvointivaltio 89-90-luvun vaihteessa oli eurooppalaista keskitasoa. Mutta monet perustat olivat kunnossa -korkea työllisyys, matala työttömyys, suotuisa ikärakenne, vähävelkainen valtio, ehkä viisaasti rakennetut sosiaalipolitiikat - ja siten sosiaalipolitiikan tulos esimerkiksi matalana köyhyysasteena näytti hyvältä.

Lama merkitsi laajenemisen äkillistä ja dramaattista pysäytystä. Historiallisia kokeita ei voi järjestää, eikä täten voi arvioida, mitä jollain toisenlaisella politiikalla olisi tapahtunut. Se mitä tutkija voi tehdä, on yrittää ymmärtää valittua toimintatapaa - miksi toimittiin niin kuin toimittiin - mikä mahdollisti sen, mitä seurauksia, millainen ideologia kirjoitettu sisään, millaista hiipivää tai kumuloituvaa muutosta ne ennakoivat, miten kääntävät suuntaa..

Lamaan tultaessa takana oli talousboomi, individualistinen suhdanne, jolloin mielialat olivat kääntyneet kriittisiksi (kansalaisten käsitysten mitattu vaihtelu tapahtuu pienellä marginaalilla, koska hyvinvointivaltioita nyt ylipäänsä kannatetaan), suljetun sektorin ja pöhöttyneen julkisen sektorin kritiikki, samoin sosialistisen järjestelmän romahdus, kapitalistisen maailman voitonvarmuus, uusliberalismin ja markkinoiden vyörytys, eri puolilla toteutetut rakennesopeutusohjelmat.

Laman synnytti - minun yhteenvetoni mukaan -rahapolitiikan instituutioiden tai pelisääntöjen äkillinen vaihtaminen (päättäjät puhuvat välttämättömyydestä olla mukana kansainvälisessä kehityksessä ja siitä seuraavasta oppimishaasteesta), pääomaliikkeiden vapauttaminen, eurooppalaisen rahapolitiikan omaksuminen ja kansantalouden ulkoisen epätasapainon korjaaminen politiikalla johon sisäänkirjoitettu työttömyyden ja valtionvelan räjähdysmäinen kasvu.

Tuloksena oli hetki johon tartuttiin nopeasti ja jota myös paisutettiin kriisitietoisuudella. Ainakin valtiovarainministerin ja talouselämän think-thankien tavoitteena oli "vihdoinkin laittaa kuriin julkisten menojen kasvu" (Iiro Viinanen). Mutta politiikan taustana on myös pitkäaikaisia jatkuvuuksia suomalaisissa valtasuhteissa ja toimintatavassa ja ehkä Castellsin esillenostamassa identiteetissäkin.

Rahapoliittisesti tuotettu kriisi vai rakenneriisi

Keskeinen vuosikymmenen alkupuolen kiista koski kriisin luonnetta, oliko kriisi rakennekriisi (liian jäykät työmarkkinat, liian hyvätasoinen hyvinvointivaltio, väärät kannustimet, puuttuva joustavuus). Kuten Jaakko Kiander osoittaa, niin kriisi oli ainakin rahapoliittinen kriisi: ylivelkaantunut yksityinen sektori, kiinnitetty ja yliarvostettu valuutta, yritys siirtyä äkkirysäykselfä matalan inflaation politiikkaan.
Makroshokki, mitä lama merkitsi taloudessa, tuottaa paineen rakenteiden ja instituutioiden uudelleenmuotoiluun. Tässä mielessä rahapolitiikka on vahva väline maailman muuttamiseksi, kuin kahva josta voi kääntää. Päätöksiä ei tarvitse hyväksyttää kansalla tai kansan edustajilla.

Nousiko Suomi nousuun entisin rakentein vai toteuttiko lama jyrkän ja äkillisen rakenteiden uudistumisen, joka siivitti vuosikymmen lopun nousun. Kiander sanoo Suomen nousseen entisin rakentein. Tuotantoelämän omia rakenteita lama uudisti, tuhosi vähän kannattavia yrityksiä, nosti tuottavuuden. Kriisi varmaankin katalysoi politiikan suuntaamista entistä yritysystävällisemmäksi. Mutta esim. työmarkkinainstituutiot kokivat vain hienosäädön -ainakin anglosaksisten maiden deregulaatioon verrattuna.

Suomessa on omaksuttu varsin tehokkaasti globaalin talouden talouspoliittiset toimintatavat, yhtäältä makrotaloudellinen vakaus ja uskottavuus, fiskaalisten rajoitteiden ja hintakurien politiikka, toisaalta teknologia- ja innovaatiopolitiikkaa.

Kahden rintaman konsensus ja kansakunnan hyvä

Vakiintuneet kansalliset toimintatavat, prioriteetit ja jatkuvuudet pohjustivat lamapolitiikan. Suomessa toimittiin kahden rintaman konsensuksella, korporatiivisella ja parlamentaarisella. Talouselämän intressejä ymmärtävän korporatismin rakentumisen merkkipaaluna pidetään Korpilampea, parlamentaarisella areenalla sateenkaarihallitukset olivat 199O-luvun uusi ilmiö. Kahden rintaman konsensus sietää huonosti erimielisyyttä ja keskustelua. Nujertamisen keinoja olivat ja ovat sellaiset leimat kuin populismi ja pysähtyneisyys.

Valtiotoimijalla on Suomessa hegeliläinen perintö kannattavanaan. Se ei ole vain kansalaisten demokraattisen tahdon väline vaan jonkinlainen modernisaatioagentti, elitistisesti tulkitun kansakunnan parhaan apparaatti. Tällaisessa perinnössä demokratia ja kansalaismielipide näyttäytyvät valistuneen toimijan rasitteina.
Identiteeteissä ja mentaliteetissa on kerroksia, jotka suosivat sosiaalisia uhrauksia, joko rangaistuksena (kansa on kuluttanut liikaa, nyt on maksun aika) tai tulevaisuuden rakentamisena (varauduttava taloudellisiin ja demografisiin vaihteluihin). Työn ja kurin eetokset oikeuttavat huono-osaisia kohtaan kovan politiikan ilman että kysymys olisi välttämättä uusliberaalin ajattelun leviämisestä.

Sosiaalipolitiikan lama ja suunnanmuutos Mistä 199O-luvun politiikka koostui?

1. Sosiaaliturvaetuuksien karsinnat ja sosiaaliturvaan sisäänpääsyn vaikeuttaminen (esim. työttömyysturva). Noin satakunta merkittävää karsintaa.

2. Rahoitusrakenteen muutos vakuutettujen omien vakuutusmaksujen tai kansalaisten oman panoksen suuntaan (esim. terveysmenoista). .

3. Julkisten palvelujen voimavarojen niukkuus, henkilöstöjen kuormitus, palkkatason mataluus (aseena Baumolin tautia vastaan), palvelurakenteen rationalisoituminen, hiipivä ja mahdollisesti paikallisesti tärkeä siirtymä kohti monituottajamallia.

4. Kannustavuusopin läpimeno, kannustavuusuudistus ja työntekoa suosivan linjan läpäisy yleisemminkin (esim. varhaiseläkepolitiikan linjanvaihdos).

5. Perusturvan siirtymät tai kaventuminen kahteen suuntaan, ansiovakuutusklubiin
eurooppalaisempaan sosiaalivakuutukseen) ja huono-osaisten tarveharkintaklubiin; huono-osaisilla tendenssi sosiaaliturvan vastikkeellistamiseen,

6. Aktiivisen työvoima- ja sosiaalipolitiikan painotus, työttömän identiteetin vaihtaminen aktiiviseksi työnhakijaksi.

7. Eläketurvan rationalisointi ja tulevan eläkemenon merkittävä leikkaus

8. Vapaaehtoissektorin, järjestöjen ja kirkon roolin vakiintuminen huono-osaispolitiikassa.

9. Suomen paluu entiselle paikalleen, missä se "seurailee vaatimattomalla tasolla pohjoismaista mallia". Tiukkuuden politiikka on onnistunut. Vaikka olennaista olisikin menojen "kustannus-tehokkuus", niin sillä tasolla on vaikea saada aikaan sellaista anteliasta sosiaaliturvaa ja keskiluokkaisia palveluja, joilla pohjoismainen malli itseään markkeeraa. Samaten sosiaaliturvan kyky tasoittaa taloudellisia ja sosiaalisia eroja on kaventunut tai sitä on kavennettu -eihän se itsestään tapahdu.

Päänavaus ja reformin jatkaminen

Väitän, että edelliseen kiteytyy sellainen suunnanmuutos, jota pyritään jatkamaan. Suunnitteilla olevat eläke- ja työttömyysturvareformit jatkaisivat tuota ansioiden vakuuttamisen ja työstä palkitsemisen linjaa. Tavoitteena ei enää suoraviivaiset säästöt vaan insentiivijärjestelmien muokkaus edelleen, sekä kansalaisille että työnantajille suunnattujen --"uuden oikeaoppisuuden" mukaista, liberalismin ja sosiaalidemokratian kompromissi. Moderni elementti: sosiaalipoliittiseen harkintaan ja kompensaatioon perustuvien eläkemahdollisuuksien vaihtaminen oman harkinnan ja kannustinjärjestelmien kombinaatioon. Kysymyksessä on myös sosiaalipolitiikan siirtymä yleisestä tulojen tasauksesta ("jakopolitiikka") oman elämänkaaren vakuuttamisen suuntaan. Tämä on hiipivää siirtymää suuntaan, mitä on ennakoitu Euroopan taloudellisen yhdentymisen ja rahaliiton seurauksiksi.

Palvelevat yhtä oikeudenmukaisuuden versiota, siis sitä, missä on oikein palkita työnteosta ja saavutetuista työmarkkina-asemista ja ansaituista tuloista. Kun työmarkkinat edelleen palkitsevat miessukupuolesta, niin uudistuksilla välillisesti myös sukupuoliseurauksia. Missä määrin lain edellyttämä suVaaminen eli sukupuolivaikutusten analyysi mukana?

Mutta tukena ei ole nyt samanlaista harvinaista hetkeä, yhteistä ponnistusta ja yhteisymmärrys voi olla vaikeampi saavuttaa. Jännittävästi sopu löytyy vanhan maskuliinisen teollisuuteen pohjaavana protokoaliition (TT -sAK) kesken.
1990-lukua ei voi pitää naisten asemaan kohdistuvavana takaiskuna. Silti se pysäytti sukupuolten tasa- arvon etenemisen. 1990-luvun olosuhteissa, ensin lama sitten it-sektorivetoinen nousu, politiikka ei ennättänyt viemään tasa-arvoa eteenpäin.

Eetoksen vaihtaminen

Arvioitaessa 1990-luvun polttavimpia pulmia, ottivat yhteen vanha ja uusi eetos. Onko suurin ongelma taloudellinen ja sosiaalinen ahdinko vai työnteon kannattavuus ja sosiaaliturvan väärinkäyttö tai ylipäänsä sosiaaliturvan käyttö ja asiakkuus. Joskus eetoksen tai tulkinnan valtaanpääsyn voi paikantaa aika tarkkaan. Matti Virenin kirjoitus vuodelta 1994 oli ratkaiseva jälkimmäisen tulkinnan läpilyönnissä.

Pyrkimys poistaa tuloloukkuja ja lisätä työnteon kannattavuutta on kääntynyt yleiseksi tuloerojen lisäämiseksi (huomion suuntaaminen hyvätuloisiin). Se on myös oikeuttanut vähimmäisturvan pitämistä hyvin matalana, aina siinä määrin, että politiikan kohteena ei ole ollut köyhyys vaan sosiaaliturvariippuvuus.

Samoja sävyjä kuin uusliberalismissa vaikka meillä ehkä on pohjana työn ideologian vahvuus ja jonkin historiallisen toimintatavan toistaminen. Uusliberaalilla sosiaalipolitiikkakritiikillä on vähän tieteellistä näyttöä, mutta sillä on moraalista tehoa ja katu-uskottavuutta. Jokainen tuntee jonkun "kunnottoman", : jolla todistaa ihmisten työhaluttomuuden olevan syynä satojen tuhansien työttömyyteen ja toimeentulotuen tarpeeseen.

Työttömyyspolitiikka on hyvä esimerkki eetoksen vaihtumisesta. Työttömyyden räjähtäminen oli talouspolitiikan tulos. Vanha hyvinvointivaltiollinen eetos sanoisi, että tällaista menetystä on kompensoitava, siis taattava riittävä toimeentulo rakennemuutoksen tai poliittisten virheiden kärsijöille. Sen sijaan tapahtui siirtymä rakenneajattelusta yksilöllistävään ajatteluun ja politiikkaan. Sosiaalipoliittisessa ajattelussa on tapahtunut siirtymä tasa-arvosta kannustavuuteen, aktiivisuuteen, omaan vastuuseen. Ne kuulostavat tärkeiltä arvoilta, mutta raaputtamalla niiden takaa löytyy vähemmän hyväksyttävää politiikkaa.

Joka tapauksessa aloimme sietää ja hyväksyä paremmin köyhyyttä ja kasvavia eroja.

Kahdenlaista yhteisöllisyyttä

2000-luvun alussa Suomi on kahdenlaisen yhteisöllisyyden konglomeraatti. Enemmistö meistä on osallisena kilpailukyky-yhteisö jossa missiomme on oman henkilökohtaisen kilpailukyvyn ylläpito. Niille jotka eivät mahdu kilpailukyky-yhteisöllisyyteen tarjotaan kuitenkin työn ideologiaa -ideologia työstä itsekunnioituksen ja osallisuuden lähteenä. Sitä vaalitaan myös oloissa, missä työmarkkinat ovat erittäin valikoivat ja missä alueellisesti erot työ- ja elämänmahdollisuuksissa ovat suuret.

Lisätietoja: Dosentti Raija Julkunen, Jyväskylän yliopisto (014) 2603114
julkunen@doko.jyu.fi